ศาสตราจารย์ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี

เมื่อวันศุกร์ที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ ณ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

จุลนิติ : ที่มา ความหมายและวัตถุประสงค์ของแนวความคิดในการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ในที่เดียวกัน (Compilation of Laws and regulations)

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : การจัดทำประมวลกฎหมาย หรือที่เรียกว่า “Codification” นั้นคือ การรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกัน หรือมีความเกี่ยวเนื่องกันอย่างใกล้ชิดเข้าไว้ด้วยกัน ซึ่งจะสามารถใช้อ้างอิงในศาลได้ และทำให้การศึกษาค้นคว้ากฎหมายที่มีหลักการหรือเนื้อความเกี่ยวเนื่องกันเป็นไปโดยง่ายสำหรับประชาชนโดยทั่วไปและผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงกับการใช้กฎหมายนั้น ๆ

การจัดทำประมวลกฎหมายมีประวัติและความเป็นมาเป็นเวลา
ช้านานแล้วในต่างประเทศ เช่น ในประเทศฝรั่งเศส หรือประเทศเยอรมัน แต่ในส่วนของประเทศไทยนั้นยังมิได้มีการจัดทำอย่างเป็นระบบในลักษณะเช่นเดียวกับการจัดทำประมวลกฎหมายของประเทศตะวันตก การจัดทำประมวลกฎหมายที่แท้จริงของประเทศไทยครั้งแรกน่าจะเป็นการจัดทำ “กฎหมายตราสามดวง” ที่ถือว่าเป็น Codification ฉบับแรกของ
ประเทศไทย ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช รัชกาลที่ ๑ ซึ่งประกอบด้วย การรวบรวมพระราชกำหนด บทพระอัยการ
ต่าง ๆ ที่กระจัดกระจายอยู่ในที่ต่าง ๆ ให้นำมารวมไว้เป็นหมวดหมู่
ในที่เดียวกัน

หลังจากนั้น กฎหมายต่าง ๆ ที่ออกมาตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ ๑ ถึงรัชกาลที่ ๔ ก็มีเป็นจำนวนมาก หมอบลัดเลย์จึงดำเนินการจัดทำหนังสือกฎหมายตราสามดวง ๒ เล่ม ขึ้นเป็นครั้งแรก โดยรวบรวมให้เป็นหมวดหมู่และเป็นระบบ ซึ่งต่อมามีเรื่องเล่าว่านายโหมด อำมาตยกุล แอบไปยืมกฎหมายตราสามดวงฉบับรองทรงที่อยู่ในศาลาลูกขุนออกมาคัดลอก และ
ถูกเฆี่ยน แต่เราก็ถือว่าการจัดทำกฎหมายตราสามดวงโดยหมอบลัดเลย์เป็นการพิมพ์เผยแพร่แก่ประชาชนครั้งแรก

ต่อมาผู้ที่ดำเนินการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายตราสามดวงให้เป็นหมวดหมู่คือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (พระบิดาแห่งกฎหมายไทย) โดยได้ชำระสะสางกฎหมายที่ถูกยกเลิกแล้วออกไปและจัดทำเป็นฉบับใหม่ขึ้นจำนวนสองเล่ม ในปัจจุบันนี้ยังมีการจัดพิมพ์
เผยแพร่ปรากฏในที่ต่าง ๆ เช่น ในพิธีพระราชทานเพลิงศพของพลโทอัมพร ศรีไชยยันต์ อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงยุติธรรม เป็นต้น

ส่วนเล่มที่สามที่ได้มีการจัดทำขึ้นและถือเป็นฉบับที่มีความครบถ้วนสมบูรณ์ที่สุด และมีการใช้กันอย่างแพร่หลาย คือ การจัดทำ
โดยโรเบิร์ต แรงกาต์ ซึ่งได้ชำระกฎหมายตราสามดวงอีกครั้งหนึ่งโดยการรวมบทบัญญัติของกฎหมายตราสามดวงให้มีความทันสมัยและเป็นปัจจุบันให้มากที่สุด โดยการจัดหมวดหมู่ตามเรื่องที่ควรจะเป็น ซึ่ง
ไม่เหมือนกับการจัดทำโดยหมอบลัดเลย์ หรือพระเจ้าบรมวงศ์เธอ
กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ โดยได้จัดพิมพ์ในคราวการประชุมกฎหมายประจำศกของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง (ประมวลกฎหมายรัชกาลที่ ๑ จุลศักราช ๑๑๖๖)

สำหรับการจัดทำหรือรวบรวมกฎหมายตราสามดวงฉบับที่สี่นั้นเป็นการจัดทำโดยคุรุสภา ซึ่งตั้งอยู่บนฐานของกฎหมายตราสามดวงฉบับของ
โรเบิร์ต แรงกาต์ ดังนั้น เราจึงถือว่า “กฎหมายตราสามดวงเป็นต้นแบบ
ในการจัดทำประมวลกฎหมายของประเทศไทย”

หนังสือรวมกฎหมายต่าง ๆ ที่พิมพ์ขายกันอยู่โดยทั่วไปในท้องตลาดดังที่เห็นกันอยู่ในปัจจุบันนั้นก็มิได้จัดทำในลักษณะที่เป็น Codification ที่สมบูรณ์ ไม่ว่าจะเป็นหนังสือรวมกฎหมายของสำนักพิมพ์นีติเวชที่รวบรวมเพียงพระราชบัญญัติและกฎหมายที่สำคัญเข้าไว้ด้วยกัน หรือสำนักพิมพ์สูตรไพศาลและการจัดทำประมวลกฎหมายของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ
เช่น ประมวลกฎหมายปกครองของมหาวิทยาลัยรามคำแหงและมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก็มิได้มีความสมบูรณ์ในลักษณะเช่นเดียวกับหลักการและความหมายของการจัดทำ Codification ทั้งนี้ เพราะบางฉบับก็มีเพียงพระราชบัญญัติ บางฉบับก็มีทั้งพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรอง แต่ความหมายของการจัดทำประมวลกฎหมายหรือ Codification
ที่แท้จริงนั้น คือ การนำพระราชบัญญัติและอนุบัญญัติทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบต่าง ๆ ที่สำคัญ
มารวมเข้าไว้เป็นเรื่องเดียวกันในที่เดียวกัน เช่น ถ้าเป็นเรื่องการขอใบอนุญาต ก็จะต้องบอกไว้ใน Codification เลยว่ามีกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องในแต่ละเรื่องกี่ฉบับ อะไรบ้าง คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ขออนุญาตมีว่าอย่างไร เงื่อนไขและระยะเวลาในการออกใบอนุญาตที่กระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายต่าง ๆ เป็นอย่างไร ดังนั้น เมื่อเราค้นหาคำว่า “ใบอนุญาต” ตามกฎหมายนี้ เราก็จะได้ข้อความและบทบัญญัติของกฎหมายที่มีความเกี่ยวข้องทั้งหมดครบถ้วนสมบูรณ์

แต่การจัดทำ Codification ในต่างประเทศมีขั้นตอน
และวิธีการที่มีความละเอียดและยุ่งยากมากไปกว่าที่กล่าวมาข้างต้น
กล่าวคือ ประเทศตะวันตกนั้นได้มีการพัฒนารูปแบบของการจัดทำประมวลกฎหมายอย่างก้าวหน้า โดยต้องการให้ Codification ดังกล่าว สามารถใช้อ้างอิงในการพิจารณาคดีของศาลได้ด้วย ซึ่งหมายความว่า การจัดทำประมวลกฎหมายอย่างครบถ้วนสมบูรณ์แบบนั้น จะต้องมีการตราเป็นกฎหมายโดยรัฐสภา ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศฝรั่งเศส หากมีโครงการจัดทำประมวลกฎหมายจราจร รัฐบาลจะต้องเสนอเป็นพระราชกำหนดเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติให้ทางรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารสามารถจัดทำประมวลกฎหมายจราจรได้ ต่อจากนั้น รัฐบาลจึงจะจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นคณะหนึ่ง และนำกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจราจรทุกฉบับ กล่าวคือ กฎหมายจราจรทางบกและบทบัญญัติของกฎหมายอื่น ๆ ที่มีความเกี่ยวเนื่องอย่างใกล้ชิดกัน เช่น กฎหมายรถยนต์ กฎหมายขนส่งทางบก มารวมเข้าไว้ด้วยกัน ต่อจากนั้น
จึงลงมือรื้อกฎหมายที่ล้าสมัยออก รวมทั้งการพิจารณาถ้อยคำของบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ไม่สอดคล้องกลมกลืนกับถ้อยคำของกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ต่อจากนั้นจึงเสนอประมวลกฎหมายที่จัดทำเสร็จแล้วให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติ ซึ่งการเสนอให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติหมายความว่ารัฐสภาจะแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายฉบับดังกล่าวไม่ได้ สามารถทำได้เพียงการพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติเท่านั้น ลำดับต่อมาจึงประกาศใน
ราชกิจจานุเบกษา เมื่อประกาศใช้แล้วในส่วนของเลขมาตราก็จะมีการจัดเรียงลำดับกันใหม่ซึ่งหมายความว่าบางเรื่องที่แต่เดิมเคยเป็นอนุบัญญัตินั้น
บัดนี้ จะกลายสภาพเป็นกฎหมายแม่บททันที นี่คือการจัดทำ Codification อย่างสมบูรณ์แบบ

แนวความคิดว่าด้วยการจัดทำ Compilation of Laws and Regulations เพื่อนำไปสู่การจัดทำประมวลกฎหมายหรือ Codification ของประเทศไทยนั้น เกิดจากคำปรารภของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี
พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งท่านได้กล่าวไว้ในที่ประชุมของคณะรัฐมนตรีหลายครั้งหลายคราวว่าในการจัดการแก้ไขปัญหาเหตุการณ์ความไม่สงบใน
๓ จังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติการในพื้นที่บอกว่าตน
ไม่สามารถจะปฏิบัติหน้าที่ได้ เนื่องจากไม่มีกฎหมายใดให้อำนาจไว้อย่างชัดเจน อันก่อให้เกิดปัญหาในการปฏิบัติภารกิจเพื่อดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนเป็นอย่างมาก จึงได้มอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรี ดร. วิษณุ เครืองาม และผมในฐานะเลขาธิการคณะรัฐมนตรีไปดำเนินการจัดให้มีกฎหมายใหม่เกี่ยวกับความมั่นคงขึ้น เมื่อได้มีการประชุมหารือระหว่างส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทั้งหลายแล้ว พบว่าความจริงกฎหมายที่ให้อำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่นั้นมีอยู่แล้ว และมีอยู่เป็นจำนวนมากด้วย แต่ไปกระจัดกระจายปรากฏอยู่ในกฎหมายต่าง ๆ เช่น พระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๗ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามยาเสพติด พ.ศ. ๒๕๑๙ พระราชบัญญัติว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๔๙๕ พระราชบัญญัติป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นต้น ด้วยเหตุดังกล่าว ทาง ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีจึงได้สั่งการให้ไปจัดทำเป็นประมวลกฎหมายเสีย เพื่อให้เป็นที่สะดวกในการใช้บังคับกฎหมาย เช่น ไปศึกษาดูว่าในเรื่องการค้นนั้นอยู่ในกฎหมายฉบับใดบ้าง แล้วนำหลักเกณฑ์
ในเรื่องการค้นที่ปรากฏในกฎหมายต่าง ๆ มารวมเข้าไว้ด้วยกัน ให้เห็นว่าการค้นในกฎหมายต่าง ๆ มีหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขอย่างไร เป็นต้น

การจัดทำประมวลกฎหมายนั้น มีประโยชน์หลายประการ ดังนี้

ประการที่หนึ่ง คือ เป็นประโยชน์แก่ประชาชน เนื่องจากทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงกฎหมายได้อย่างสะดวกและสมบูรณ์ครบถ้วนยิ่งขึ้น แทนที่จะไปค้นพระราชบัญญัติที่เป็นแม่บทและกฎกระทรวงที่ออกตามความในบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องอีกเป็นจำนวนมาก ซึ่งจะทำให้การเข้าถึงกฎหมายหรือ Access to Law ของประชาชนเป็นไปโดยง่าย ทั้งนี้ เนื่องจากกฎหมายสันนิษฐานไว้ก่อนว่าบุคคลทุกคนต้องรู้กฎหมาย
การจะอ้างความไม่รู้กฎหมายมาเป็นเหตุให้หลุดพ้นจากความรับผิดทางอาญานั้นไม่ได้ เพราะฉะนั้น รัฐจึงมีหน้าที่ต้องอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนในการเข้าถึงกฎหมายให้มากที่สุด

ประการที่สอง คือ เป็นประโยชน์แก่พนักงานเจ้าหน้าที่ เพราะทำให้เจ้าหน้าที่มีความมั่นใจในการปฏิบัติงานในภารกิจที่ตนรับผิดชอบ โดยสามารถสืบค้นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่ตนไว้ในที่เดียวกันได้อย่างสะดวก รวดเร็ว ถูกต้องและสมบูรณ์

ประการที่สาม คือ เป็นฐานในการปฏิรูปกฎหมายของประเทศไทยโดยรวมต่อไปในอนาคต เพราะเมื่อมีการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ในที่เดียวกันแล้ว เราก็จะพบว่ากฎหมายดังกล่าวมีส่วนที่ขาด และมีส่วนที่บกพร่องหรือจำกัดสิทธิและเสรีภาพ หรือเป็นอุปสรรคแก่การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่อย่างไรบ้าง เพื่อนำมาชำระสะสาง ดังเช่นครั้งที่พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชทรงดำเนินการ

จุลนิติ : รูปแบบ วิธีการ ตลอดจนขอบเขตในการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ในที่เดียวกันของประเทศไทย และมีความแตกต่างกับรูปแบบและวิธีการในการจัดทำประมวลกฎหมาย (Codification) อย่างไร

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : ความแตกต่างระหว่างการจัดทำ Codification และ Compilation ในรูปแบบ วิธีการ และขอบเขตของการจัดทำนั้นมีอยู่
ด้วยกันหลายประการ ก่อนอื่นเราต้องเข้าใจความหมายของการจัดทำ Codification ของประเทศตะวันตก ๒ ประการ ดังนี้

ประการแรก คือ การชำระสะสางบทบัญญัติของกฎหมายต่าง ๆ และนำมารวบรวมไว้ในที่เดียวกัน

ประการที่สอง คือ การพิจารณาศึกษาบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวว่ามีความล้าสมัยไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันหรือ
มีถ้อยคำที่ไม่สอดคล้องกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องหรือไม่ ก็ให้ดำเนินการยกเลิกหรือปรับปรุงแก้ไขเสีย โดยนำมารวมเข้าไว้ด้วยกัน

แต่การจัดทำ Compilation นั้น มิได้มีการชำระสะสางในลักษณะเช่นเดียวกับ Codification เนื่องจากมีเพียงการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันมารวมเข้าไว้ด้วยกันเท่านั้น ดังนั้น อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่าการจัดทำ Compilation ถือเป็นฐานในการจัดทำ Codification
ที่สมบูรณ์ต่อไป

จุลนิติ : สภาพปัญหาและอุปสรรคของประเทศไทยในการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ในที่เดียวกัน

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : ปัญหาและอุปสรรคที่สำคัญในการทำ Compilation ของประเทศไทยมีอยู่ด้วยกันหลายประการ ดังนี้

ประการแรก เนื่องจากงานนี้มิใช่งานประจำของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งแต่ถือเป็นการเพิ่มงานนอกเหนืออำนาจหน้าที่ให้แก่ส่วนราชการต่าง ๆ ในการจัดทำ ดังนั้น จึงต้องจัดให้มีงบประมาณเพื่อการนี้ไว้โดยเฉพาะให้แต่ละหน่วยที่มีหน้าที่ในการจัดทำ โดยอาจเป็นการทำในเวลาราชการหรือทำนอกเวลาราชการก็จะต้องพิจารณาตามความเหมาะสมต่อไป

ทั้งนี้จะต้องมีนโยบายทางการเมืองที่เข้มแข็งและมีความชัดเจนด้วย ซึ่งในขณะนี้ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ก็ได้กล่าวในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าวไม่น้อยกว่า ๕ ครั้ง และก็ได้มีการจัดสรรงบประมาณให้แก่ส่วนราชการต่าง ๆ ไปจัดทำบ้างแล้ว

ประการที่สอง คือ ปัญหาด้านรูปแบบในการจัดทำ เนื่องจาก
ยังไม่มีรูปแบบในการจัดทำที่ชัดเจนแน่นอน จึงต้องลองผิดลองถูกกันไป
สักระยะหนึ่งว่าจะมีรูปแบบที่ลงตัวอย่างไร ทั้งนี้ จะต้องคำนึงถึงความสะดวกในการใช้ของประชาชนเป็นที่ตั้ง และเมื่อมีต้นแบบเป็นที่แน่นอนแล้ว
การจัดทำ Compilation ฉบับต่อ ๆ ไปก็จะไม่เป็นเรื่องที่ไม่ยุ่งยากต่อไปอีกแล้ว

ประการที่สาม เมื่อประเทศไทยไม่เคยมีการจัดทำ Compilation มาก่อนการรวบรวมในครั้งแรกก็อาจกระทำขึ้นยาก
เพราะมีบทบัญญัติของกฎหมายตั้งแต่ครั้งบรรพกาลอยู่เป็นจำนวนมากที่อาจยังมีผลใช้บังคับอยู่ หรือไม่มีการแก้ไขหรือยกเลิก กฎหมายบางเรื่องซึ่งมีทั้งกฎหมายแม่บทและอนุบัญญัติที่เกี่ยวข้องนับพันฉบับ เช่น กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงที่ผมได้ดำเนินการรวบรวมอยู่ในขณะนี้ เมื่อได้รวบรวมกฎหมายต่าง ๆ ที่มีความเกี่ยวข้องกับความมั่นคงของประเทศทั้งในส่วนของกฎหมายแม่บทไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติหรือ
พระราชกำหนด ตลอดจนกฎหมายลำดับรองอื่น ๆ ก็พบว่ามีกฎหมายที่เกี่ยวข้องนับพันฉบับ ซึ่งเป็นเรื่องยากในการจัดหมวดหมู่ให้มีความเป็นระเบียบ และเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบอย่างยิ่ง เพราะการจัดทำ Compilation นั้น มิใช่เพียงการนำกฎหมายมารวมกันไว้เท่านั้น หากแต่
ยังต้องเขียนคำอธิบายและบทสรุปเนื้อหาสาระของกฎหมายในแต่ละกลุ่ม
หรือหมวดหมู่ของกฎหมายต่าง ๆ ด้วยว่ามีเนื้อหาสาระโดยสรุป รวมทั้ง
มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่มีความแตกต่างไปจากบทบัญญัติในหมวดอื่น ๆ อย่างไร เป็นต้น

และเมื่อเราจัดทำ Compilation ฉบับแรกเสร็จเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ในการจัดทำในกฎหมายฉบับต่อ ๆ มา ถ้าหากมีการออกกฎหมาย
ที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงขึ้นใหม่ ไม่ว่าจะเป็นในระดับพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด หรืออนุบัญญัติต่าง ๆ เราก็จะสามารถทำงานได้ง่ายขึ้น ซึ่งอาจจัดทำเพียงให้มีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น โดยการปรับปรุงของเดิมที่เราได้ทำไว้แล้วเท่านั้นเอง

ประการที่สี่ คือ การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ซึ่งระบบ
ที่ควรจะเชื่อมโยงกันคือ ระบบของ ๔ หน่วยงานหลักทางกฎหมาย
แต่ในขณะนี้ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าใดนัก ได้แก่ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานเลขาธิการ
สภาผู้แทนราษฎร และสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา เพราะหากการดำเนินการเชื่อมโยงเครือข่ายของทั้ง ๔ หน่วยงานสำเร็จ ก็จะเป็นเครื่องมือสำหรับการช่วยให้การทำ Compilation มีความเป็นไปได้ง่ายขึ้น

ประการที่ห้า เป็นดำริของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ที่ท่านต้องการให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายต่าง ๆ ได้ด้วย เพราะกฎหมายของประเทศไทยส่วนใหญ่เป็นกฎหมายที่ข้าราชการเป็นคนเขียน หรือกำหนดขึ้นไม่ใช่ประชาชนเป็น
คนเขียน อาจกล่าวได้ว่าที่ผ่านมานั้นการออกกฎหมายเพื่อเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ข้าราชการฝ่ายเดียวเท่านั้น โดยไม่ได้คิดหรือคำนึงถึงการอำนวยความสะดวกในด้านต่าง ๆ ให้กับประชาชนผู้อยู่ภายใต้การบังคับใช้ของกฎหมาย

ดังนั้น หากรัฐจัดทำ Compilation ของกฎหมายเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่มีความสมบูรณ์แบบแล้ว ก็จะสามารถนำเผยแพร่แก่ประชาชนในเครือข่ายข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ของทั้ง ๔ หน่วยงานดังกล่าวข้างต้นได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนสามารถเสนอให้มีการแก้ไขปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายต่าง ๆ ที่เขาไม่พอใจได้

จุลนิติ : ในอนาคตของประเทศไทยมีความเป็นไปได้เพียงใดที่จะมีการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ด้วยกันในรูปแบบประมวลกฎหมาย (Codification)

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : เวลานี้ด้วยมติคณะรัฐมนตรีที่สั่งการให้ส่วนราชการ และหน่วยงานของรัฐดำเนินการบูรณาการกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบและได้มีโครงการในการจัดทำ Compilation อยู่ ๑๐ โครงการแล้ว เช่น กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน กฎหมาย
ที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินทางปัญญา กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับระบบการบริหารการขนส่งหรือ Logistic เป็นต้น และในแผนพัฒนากฎหมาย
พ.ศ. ๒๕๔๙ ก็จะเสนอให้มีการจัดทำ Compilation กฎหมายเรื่องอื่น ๆ
ขึ้นอีก ซึ่งขณะนี้ในส่วนของกระทรวงการคลังก็ได้มีการเสนอเรื่องเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการยกเลิกกฎกระทรวงจำนวน ๒๑ ฉบับ ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. ๒๕๒๗ เพื่อจัดรวบรวมเป็นกฎกระทรวงเพียงฉบับเดียวแล้ว เป็นต้น

จุลนิติ : ข้อเสนอแนะในการดำเนินการรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายเรื่องเดียวกันไว้ในที่เดี่ยวกันของประเทศไทย

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : ในชั้นนี้ผมอยากฝากผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายเกี่ยวกับการจัดทำ Compilation of Laws and Regulations รวม ๓ ประการ ดังนี้

ประการแรก ต้องถือเป็นหน้าที่ของส่วนราชการทุกส่วนที่จะต้องร่วมกันจัดทำขึ้น และเมื่อทำแล้วก็จะต้องมีการปรับปรุงแก้ไขให้มีความทันสมัยและสมบูรณ์ที่สุดอยู่เสมอ และขอให้ส่วนราชการนำข้อมูลทั้งหมดนำขึ้น website ของแต่ละหน่วยงาน และส่งให้แก่ website กลาง ซึ่ง
จะมีสำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบดูแล

ประการที่สอง คือ การขอความร่วมมือจากรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะในขณะนี้รัฐบาลกำลังจะเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วย
การจัดทำประมวลกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าจะได้รับความร่วมมือจากทั้งสองสภา เพราะร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะทำให้กระบวนการ Modernize Law และกระบวนการพัฒนากฎหมายของประเทศไทยเป็นไปด้วยดี

ประการที่สาม ผมอยากฝากถึงประชาชน ในฐานะที่อยู่ภายใต้การบังคับใช้กฎหมายว่าประชาชนสามารถมี Contribution ในการนี้ได้เช่นเดียวกัน โดยวิธีการแนะนำ หรือให้ความเห็นว่าประมวลกฎหมายหรือ Compilation ที่จะได้มีการจัดทำขึ้นนั้นมีความสมบูรณ์ครบถ้วนหรือไม่เพียงใด หรือกฎหมายบางส่วนพ้นสมัยไม่ท่วงทันต่อสถานการณ์ปัจจุบัน หรือมีสภาพใช้บังคับไม่ได้อย่างไร เป็นต้น

จุลนิติ : บทสรุปและข้อเสนอแนะอื่น ๆ

ศ.ดร. บวรศักดิ์ฯ : การจัดทำ Compilation เพื่อเป็นฐานไปสู่ codification อย่างสมบูรณ์และเป็นระบบนั้น มิใช่สิ่งที่จะกระทำกันได้ภายในระยะเวลาอันสั้น หากแต่จะต้องใช้ระยะเวลาในการศึกษาวิเคราะห์ที่ยาวนานและต่อเนื่องกันไปให้ครบถ้วนในทุกระบบกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อจัดทำเป็นประมวลกฎหมาย
ได้ครบทุกเรื่องในอนาคต และเมื่อมีประมวลกฎหมายครบทุกเรื่องแล้ว ก็จะเกิดความสะดวกแก่ประชาชน ส่วนราชการ และการพัฒนากฎหมายของประเทศให้มีความทันสมัยต่อไป.