คณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน
senate.go.th
  Welcome...
เว็บไซต์คณะกรรมาธิการ
ข่าวสารกิจกรรม
รายงาน
บทความ
ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา
ปรับปรุงล่าสุด 2011-06-14 | อ่าน 537 ครั้ง


 
ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ

โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช

สมาชิกวุฒิสภา และ
ประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา

สิทธิในการชุมนุมเพื่อเรียกร้องหรือแสดงความเห็นในเรื่องต่างๆต่อรัฐบาลนั้น ถือว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานและเป็นสิทธิมนุษยชนอย่างหนึ่งที่ได้รับการยอมรับจากนานาประเทศ ในส่วนของประเทศไทยก็ได้มีการรับรองสิทธิในการชุมนุมของประชาชนไว้เช่นกัน โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 63 ได้วางหลักว่า บุคคลมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ และการจำกัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทำมิได้ ยกเว้นแต่เข้าเงื่อนไขต่อไปนี้ (1) ต้องเป็นจำกัดเสรีภาพโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย (2) เป็นการจำกัดเสรีภาพเฉพาะเรื่องของการชุมนุมสาธารณะ และ (3) การจำกัดเสรีภาพนั้นเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม หรือในระหว่างเวลาที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก ซึ่งหลักตามมาตรา 63 นี้เป็นหลักการที่สอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Right) ข้อ 21 ที่ประเทศไทยได้ลงนามและให้สัตยาบันไปตั้งแต่ปี ..2539

ปัจจุบัน การใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนชาวไทยยังไม่มีกฎหมายที่จำกัดเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะโดยตรง ยกเว้นแต่ ในช่วงระหว่างประเทศไทยอยู่ภาวะสงคราม ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือใช้กฎอัยการศึกจึงจะมีกฎหมายที่เกี่ยวกับสถานการณ์นั้นๆควบคุมอยู่ ดังนั้นแล้ว หากประเทศอยู่ในภาวะปกติ เราจะเห็นได้ว่าการชุมนุมสาธารณะของประชาชนหลายครั้งโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมานั้น ได้ก่อให้เกิดปัญหาความเดือดร้อนแก่ประชาชนทั่วไปที่ไม่สามารถใช้ที่สาธารณะได้ตามปกติ ในขณะที่เจ้าหน้าที่จากหน่วยงานของรัฐซึ่งมีหน้าที่ต้องดูแลความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองและควบคุมดูแลการชุมนุมก็ประสบปัญหาในการปฎิบัติหน้าที่ เนื่องจากไม่มีกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการชุมนุมและให้อำนาจในการควบคุมการชุมนุมไว้โดยตรง ทำให้ที่ผ่านมานั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องนำกฎหมายใกล้เคียงมาใช้บังคับแทนโดยอนุโลม ซึ่งกฎหมายเหล่านั้นไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในดำเนินการจัดการการชุมนุมในที่สาธารณะโดยตรงและยังอาจมีบทบัญญัติที่ขัดแย้งกับหลักเสรีภาพในการชุมนุมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดให้ผู้ชุมนุมต้องขออนุญาตก่อนดำเนินการ เช่น พระราชบัญญัติทางหลวงที่มีบทบัญญัติห้ามไม่ให้ใช้พื้นที่ถนนหลวงในการชุมนุมยกเว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ เป็นต้น

ดังนั้นแล้ว ในขณะนี้จึงได้มีการตราร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งได้ผ่านการพิจารณาของวุฒิสภาในวาระที่ 1 แล้ว โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนเมื่อมีการชุมนุมในที่สาธารณะ และให้การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 63 กำหนด

หลักเกณฑ์สำคัญประการหนึ่งของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ คือ การกำหนดหน้าที่ในการแจ้งการชุมนุมสาธารณะ โดยร่างกฎหมายได้กำหนดว่า ผู้ใดประสงค์จะจัดการชุมนุมในที่สาธารณะและส่งผลกระทบต่อความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ เช่น การชุมนุมที่จะเป็นการขัดขวางความสะดวกของประชาชนในการใช้หรือเข้าออกที่สาธารณะนั้นตามปกติ ขัดขวางการให้บริการหรือใช้บริการท่าอากาศยาน หรือสถานีขนส่งสาธารณะอื่นๆ ฯลฯ ผู้นั้นจะต้องมีหนังสือแจ้งต่อหัวหน้าสถานีตำรวจแห่งท้องที่ที่มีการชุมนุมสาธารณะหรือบุคคลอื่นตามประกาศรัฐมนตรีก่อนการเริ่มชุมนุมไม่น้อยกว่า 24 ชั่วโมง ตามแบบหนังสือแจ้งการชุมนุมที่รัฐมนตรีกำหนด ทั้งนี้ก็เพื่อให้เจ้าหน้าที่สามารถจัดเตรียมสถานที่และอำนวยความสะดวกแก่ผู้ที่จะมาชุมนุม รวมทั้งเตรียมการจัดการคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้สาธารณะระหว่างการชุมนุมต่อไป

นอกจากหน้าที่ในการแจ้งการชุมนุมล่วงหน้าแล้ว ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะยังได้กำหนดสถานที่ต้องห้ามชุมนุมเอาไว้ ได้แก่ รัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล ศาล และหน่วยงานของรัฐ ท่าอากาศยาน ท่าเรือ และสถานีขนส่งสาธารณะประเภทอื่น โรงพยาบาล สถานศึกษา ศาสนสถาน สถานฑูตหรือสถานกงสุล รวมไปถึงสถานที่ประทับของพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และสถานที่พำพักของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และพระราชอาคันตุกะ โดยเมื่อมีการแจ้งการชุมนุมแก่เจ้าหน้าที่ทราบและเจ้าหน้าที่ผู้รับแจ้งเห็นว่าการชุมนุมสาธารณะที่ได้รับแจ้งมีลักษณะกีดขวางทางเข้าออกของสถานที่ห้ามชุมนุมดังที่กล่าวไปข้างต้น เจ้าหน้าที่ผู้รับแจ้งจะต้องร้องขอต่อศาลเพื่อให้ศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุม เมื่อศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุม คำสั่งดังกล่าวให้เป็นที่สุดและการชุมนุมที่เกิดขึ้นระหว่างรอคำสั่งศาลหรือหลังจากที่ศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุมแล้วให้ถือว่าเป็นการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ในส่วนของการรักษาความสงบเรียบร้อยระหว่างการชุมนุม และการสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขตใช้เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้มีการกำหนดหน้าที่ในช่วงระหว่างเวลาที่มีการชุมนุมให้แก่ผู้เข้าร่วมชุมนุมไว้หลายประการ เช่น ต้องไม่พาอาวุธเข้าไปในที่ชุมนุม ต้องไม่ปิดบังหรืออำพรางหน้าตา ต้องไม่ทำให้ผู้อื่นเดือดร้อนเกินที่จะพึงคาดหมายได้ ต้องไม่ขัดขวางการปฎิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ เป็นต้น พร้อมกันนี้ ร่างกฎหมายยังได้กำหนดให้ผู้จัดให้มีการชุมนุมสาธารณะมีหน้าที่ในการอยู่ร่วมการชุมนุมสาธารณะตลอดเวลาการชุมนุม อีกทั้งมีหน้าที่ต้องดูแลและความร่วมมือกับเจ้าหน้าที่เพื่อให้การชุมนุมนั้นดำเนินไปอย่างสงบเรียบร้อยและปราศจากอาวุธอยู่ในกรอบแห่งการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและตามที่ร่างกฎหมายนี้กำหนด

เมื่อปรากฎว่า มีการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีลักษณะกีดขวางการเข้าออกสถานที่ต้องห้ามชุมนุมแล้ว หรือมีการกระทำฝ่าฝืนหน้าที่ระหว่างการชุมนุมตามร่างกฎหมายนี้  ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะได้กำหนดโทษทางอาญาแก่ผู้จัดการการชุมนุม ผู้โฆษณาเชิญชวน รวมทั้งผู้เข้าร่วมการชุมนุมไว้หลายประการ เช่น ผู้ชุมนุมที่พกอาวุธเข้าไปในที่ชุมนุมจะต้องโทษปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท เป็นต้น ทั้งนี้ ร่างกฎหมายได้ให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานเมื่อพบว่าเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือมีการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อร่างกฎหมายนี้ เจ้าพนักงานสามารถประกาศให้ผู้ชุมนุมแก้ไขการกระทำดังกล่าวให้ถูกต้องได้ ถ้าผู้ชุมนุมยังไม่ปฎิบัติตามประกาศดังกล่าว เจ้าพนักงานสามารถร้องขอต่อศาลเพื่อให้ศาลมีคำสั่งเลิกการชุมนุมสาธารณะหรือยุติการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด ถ้าปรากฎว่าผู้ชุมนุมยังคงไม่เลิกการชุมนุมตามคำสั่งศาล เจ้าพนักงานจะสามารถประกาศให้พื้นที่การชุมนุมเป็นพื้นที่ควบคุมและประกาศให้ผู้ชุมนุมออกจากพื้นที่ควบคุม ในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่ปฎิบัติตามคำสั่งอีกจะเป็นผลให้ถือว่าเป็นความผิดซึ่งหน้าและเจ้าหน้าที่มีอำนาจค้นและจับผู้ที่ยังอยู่ในพื้นที่ควบคุมได้ทันที รวมไปถึงยึดหรืออายัดทรัพย์สินที่ใช้หรือมีไว้เพื่อใช้ในการชุมนุมสาธารณะนั้น โดยที่ไม่จำต้องมีหมายหรือคำสั่งศาลอีกแต่อย่างใด

จะเห็นได้ว่า ในการตรากฎหมายเพื่อควบคุมการชุมนุมสาธารณะนั้นเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนเพราะจะต้องสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมและสิทธิของประชาชนอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการไปพร้อมกัน จึงทำให้เกิดเป็นประเด็นปัญหาในหลายประเทศรวมถึงในประเทศไทยเองก็ได้มีการอภิปรายเรื่องนี้อย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ตาม สำหรับผู้เขียนแล้ว เห็นว่าเมื่อพิจารณาจากสภาพสังคมไทยมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในช่วงสามถึงสี่ปีที่ผ่านมานี้ เกิดปรากฎการณ์การชุมนุมเพื่อเรียกร้องทางการเมืองบ่อยครั้งและมีหลายครั้งที่สถานการณ์การชุมนุมบานปลายก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทั้งชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วไป ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะจึงมีความจำเป็นเพื่อที่จะสร้างความชัดเจนให้กับเจ้าหน้าที่ผู้ปฎิบัติงานและให้กับประชาชนเอง

ทั้งนี้ ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตต่อร่างกฎหมายฉบับนี้ ดังต่อไปนี้ ประการแรก เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะที่ได้ให้อำนาจแก่รัฐไปถึงขั้นที่สามารถห้ามมิให้มีการชุมนุมได้ โดยผ่านกระบวนการคือให้เจ้าหน้าที่พิจารณาเนื้อหาจากหนังสือแจ้งและหากเห็นว่ามีลักษณะกีดขวางสถานที่ที่ร่างกฎหมายกำหนด  เจ้าหน้าที่จะต้องยื่นคำร้องต่อศาลขอให้มีคำสั่งห้ามมิให้มีการชุมนุม ซึ่งจากบทบัญญัติดังกล่าวนี้ อาจจะทำให้เกิดคำถามได้ว่า บทบัญญัตินี้เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพเกินกว่ากรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดหรือไม่ เนื่องมาจากรัฐธรรมนูญฯมาตรา 29 ได้วางหลักว่า การจำกัดเสรีภาพของประชาชนนั้นสามารถกระทำได้เท่าที่จำเป็นและกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธินั้นมิได้ ดังนั้นแล้ว การที่ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้รัฐสามารถห้ามมิให้มีการชุมนุมจึงเท่ากับว่ารัฐได้ก้าวไปขัดขวางการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนอันเป็นการกระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญของเสรีภาพนั้น อีกทั้งกระบวนการในการพิจารณาออกคำสั่งห้ามนั้นก็อาศัยข้อมูลจากหนังสือแจ้งซึ่งเป็นเพียงการให้ข้อมูลในเบื้องต้นว่าจะเกิดการชุมนุมขึ้น การอาศัยเพียงข้อมูลดังกล่าวในการมีคำสั่งห้ามการชุมนุมอาจจะไม่เพียงพอที่จะเป็นเหตุในการจำกัดเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชน

ประการที่สอง จะเห็นได้ว่าตามร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดให้ศาลเป็นผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งห้ามการชุมนุมหรือเลิกการชุมนุม ซึ่งการบัญญัติให้ศาลเป็นผู้ออกคำสั่งนี้ แม้ว่าอาจจะก่อให้เกิดผลดีในแง่ของความเชื่อถือของประชาชนที่มีต่อศาลว่าเป็นองค์กรที่เป็นกลาง อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดเช่นนี้ก็อาจจะเกิดผลเสียได้เช่นกัน เนื่องจากโดยหลักกฎหมายเรื่องการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหารแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีหน้าที่ในการใช้อำนาจเชิงรุก เช่น การออกคำสั่งทางปกครองต่างๆ ในขณะที่ศาลคือองค์กรที่ทำหน้าที่ในเชิงรับ กล่าวคือ มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร การที่ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้ศาลเป็นผู้มีอำนาจคำสั่งห้ามหรือเลิกการชุมนุม จะทำให้ศาลต้องออกคำสั่งในเชิงรุกในลักษณะประหนึ่งเป็นการใช้อำนาจแทนฝ่ายบริหาร รวมถึงทำให้ศาลต้องกลายเป็นคู่พิพาทและมีส่วนได้เสียกับผู้ชุมนุมโดยตรง อันจะเป็นการขัดแย้งต่อหลักการถ่วงดุลอำนาจของระหว่างฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหาร อีกทั้งจะก่อให้เกิดปัญหาในเชิงหลักการได้ ตัวอย่างเช่น หากศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุม แต่ปรากฎว่าการปฎิบัติงานของฝ่ายเจ้าหน้าที่ตำรวจตามคำสั่งศาลในการควบคุมการชุมนุมเป็นไปโดยไม่ถูกต้องเหมาะสม ทำให้เกิดข้อโต้แย้งคัดค้าน ซึ่งโดยหลักแล้วศาลจะเป็นองค์กรที่วินิจฉัยตัดสินข้อคัดค้านนั้น แต่ทว่าเมื่อศาลเป็นผู้ออกคำสั่งนั้นเองและมีส่วนได้เสียในการออกคำสั่ง ทำให้ศาลไม่อยู่ในสถานะของความเป็นกลางในการวินิจฉัยข้อคัดค้านนั้นได้อีก ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่า บทบัญญัติของร่างกฎหมายนี้จึงควรจะต้องมีการแก้ไขเพื่อรักษาระบบการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและตุลาการต่อไป

ประการที่สาม เนื่องมาจากโดยส่วนใหญ่แล้ว ประชาชนที่มาชุมนุมกันก็เนื่องมาจากประสบกับความเดือดร้อนในเรื่องต่างๆ และที่สถานการณ์การชุมนุมพัฒนาไปสู่ความรุนแรงก็มักจะสืบเนื่องมาจากการที่หน่วยงานของรัฐไม่ให้ความสำคัญกับข้อเรื่องร้องของผู้ชุมนุม ดังนั้นแล้ว การบังคับใช้ร่างกฎหมายนี้อาจจะไม่เพียงพอที่จะทำให้สามารถควบคุมและดูแลการชุมนุมในที่สาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะทำได้เพียงกำหนดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการในการดูแลการชุมนุม แต่ว่าจะไม่สามารถช่วยแก้ไขหรือตอบสนองความเดือดร้อนของผู้มาชุมนุมได้ ดังนั้นแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าควรจะมีการดำเนินการบังคับใช้กฎหมายควบคู่กับมาตรการทางการบริหาร โดยการให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการรับและแก้ไขข้อเรียกร้อง แจ้งข้อมูลให้กับผู้ชุมนุมทราบอย่างสม่ำเสมอจนกระทั่งแก้ปัญหาได้ และให้ดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 19 มีนาคม ..2539 ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีการชุมนุมรีบเดินทางไปยังพื้นที่ที่มีการชุมนุมเพื่อแก้ไขปัญหาโดยด่วน

 

 

หัวข้อที่เกี่ยวข้อง
> การออกโฉนดที่ดินโดยการเดินสำรวจให้กับประชาชน โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา ประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภา
การออกโฉนดที่ดินโดยการเดินสำรวจให้กับประชาชน โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา ประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภา
> การถอดถอนบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งตามกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยวุฒิสภา โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช
การถอดถอนบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งตามกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยวุฒิสภา โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา
> ร่างกฎหมายที่ค้างอยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาก่อนการเลือกตั้ง โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา
ร่างกฎหมายที่ค้างอยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาก่อนการเลือกตั้ง โดย นายอนุรักษ์ นิยมเวช สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา
หน้าหลัก | อำนาจหน้าที่ | คณะกรรมาธิการ | คณะอนุกรรมาธิการ | การประชุม | วุฒิสภา

ติดต่อ: กลุ่มงานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน สำนักกรรมาธิการ ๒ eMail: committee10@senate.go.th
Coptright ©2007 Senate Thailand. Allright reserved.